В условиях научно-технического прогресса, характеризующегося ускоренным развитием производительных сил и интенсивным использованием природных ресурсов, совершенствование планирования природопользования приобретает особую актуальность.
Сравнительно недавно найдены новые методы и формы перспективного планирования, основанные на программно-целевой методологии. Суть ее сводится к следующему: выявляется группа взаимосвязанных проблемных ситуаций, и каждая из них рассматривается как явное несоответствие между нормативной и фактической (или ожидаемой) оценками изучаемого параметра (процесса, явления). Общие цели программы непосредственно связаны с решением проблем (полным или частичным). Уровень решения, конкретные количественные показатели, выражающие цели, устанавливаются в ходе составления программы. При этом имеющиеся средства сопоставляются с теми средствами, которые необходимы для достижения целей. В результате многократных сопоставлений выявляются реально достижимые цели, соответствующие интенсивному использованию имеющихся средств. Многократное сопоставление (итерационная процедура) — довольно сложная и трудоемкая операция, поскольку сами средства меняются во времени. Возникает множество сочетаний средств и пропорций. Фактически составители программы решают задачу многоцелевой оптимизации в условиях, когда ни одно условие не является жестко заданным.
Как правило, программы составляются на срок, не превышающий 10—15 лет. За это время технология еще не успевает претерпеть кардинальных изменений, т. е. средства еще поддаются прогнозированию, а составляемые балансы отвечают требованиям точности инженерных расчетов. Вместе с тем ограниченность перспективы 10—15-летним периодом не позволяет рассматривать эту методологию как универсальную. Ведь многие задачи народного хозяйства, и прежде всего выращивание и эксплуатация лесов, не умещаются в эти рамки. Задачи освоения новых районов также требуют значительно больших сроков. Поэтому важно сочетание программной и непрограммной методологий. В частности, нами предложено для разработки перспективных форм планирования охраны природы различать две формы: схемы и программы.
Составление природоохранной программы должно быть организационно тесно связано с разработкой комплексной программы развития региона и схемы размещения производительных сил, поскольку в этих документах необходимо учитывать в качестве основной задачи охрану среды и рациональное использование природных ресурсов. Природоохранную программу целесообразно составлять одновременно с комплексной программой развития региона с использованием итерационной процедуры, в ходе которой последовательно, за несколько циклов уточняются цели развития региона и средства их достижения.
Мероприятия и предложения программы должны учитываться в комплексной программе, в проектах планировки областей, районов, территориально-производственных комплексов и городов, расположенных в регионе, а также в планах социального и экономического развития. Особенность программной методологии состоит в том, что проблемы изучаются с точки зрения их влияния на целевые показатели развития региона. Поскольку эти показатели отражают характеристику (желаемый уровень) состояния среды, при выполнении комплексной программы развития региона достигаются цели рационального природопользования.
Проблемы решаются на основе анализа причин их возникновения, изучения средств решения проблем, их отбора и оценки элементов системы природопользования, разработки системы мероприятий. Последние должны быть ориентированы на решение проблем (достижение конкретных целей), а не на осуществление некоторого объема работ или освоение выделенных средств на охрану природы, не обеспечивающих достижения конечных результатов природопользования.
Первой такой программой стала программа охраны окружающей среды Латвийской ССР. Ниже излагаются основные особенности этой новой формы планирования.
Как на стадии планирования, так и на стадии реализации программы использовались принципы программно-целевого подхода к решению поставленных проблем. Была разработана система экономических, производственных, организационно-хозяйственных, научно-исследовательских и социальных мер, направленных на достижение единой цели — улучшение параметров окружающей среды в республике. В системе сочетаются особенности долгосрочной программы, требующей перспективного планирования и научных исследований, и исполнительной программы, обеспечивающей текущее и среднесрочное планирование и руководство.
В программе намечены основные мероприятия по каждому разделу охраны природы и определена последовательность их проведения. Она содержит финансовые затраты, адресную «привязку программных заданий, сроки реализации, ожидаемые результаты, механизм управления и контроля. В ее подготовке участвовали предприятия и организации, относящиеся к разным отраслям и ведомствам как республиканского, так и союзного и союзно-республиканского подчинения. Таким образом, в программе удачно сочетались отраслевой, территориальный и программный аспекты планирования.
Разработка и реализация мероприятий могут быть осуществлены с помощью существующей функционально-отраслевой системы планово-хозяйственных и министерских органов республики (например, разработка таких одноотраслевых программ, как «Увеличение выпуска молочных консервов в 1,6 раза» или «Завершение строительства Рижской ГЭС») без формирования специальных систем программно-целевого управления. В то же время некоторые многоотраслевые задачи (например, «Улучшение использования сырья, материалов, топлива»), охватывающие разные отрасли и большое количество относительно самостоятельных комплексов мероприятий, требуют нескольких специальных программ реализации.
Создание эффективного организационного механизма выдвигает ряд новых вопросов. При реализации таких программ полномочия сводного отдела народнохозяйственного плана отраслевых отделов Госплана Латвийской ССР оказались недостаточными: отделы не могли воздействовать на республиканские министерства и ведомства и тем более на предприятия союзного и союзно-республиканского подчинения. Выявилась необходимость гибкого сочетания коллегиальности и единоначалия руководства, создание межведомственных органов и наделения необходимыми полномочиями тех руководителей, которые по своему статусу могут принимать решения по программе охраны природы в целом, по ее отдельным подпрограммам и мероприятиям.
Накопленный опыт показал, что нужно не только обеспечить научно обоснованную разработку мероприятий по комплексной программе, но и внести дополнения в формы плановой и отчетной документации, содержащие показатели конечных и промежуточных целей по программе, расчет требуемых финансовых и материально-вещественных ресурсов, перечень исполнителей и сроки осуществления конкретных работ. Все это должно было дополнить отраслевой, территориальный и сводный аспекты народнохозяйственного плана республики и потребовало решений ряда методических и организационных проблем.
Программа была построена на основе системного комплексного подхода, в соответствии с которым были сформулированы текущие и долгосрочные цели, разработана многоступенчатая структура мероприятий. Большое внимание было уделено распределению полномочий и ответственности за принятие решений и их исполнение, а также системе контроля и координации работы, обеспечению условий для выполнения исследований и т. п.
Формирование целей охраны природы республики явилось исходной стадией программы. Долгосрочной целью программы признано комплексное обеспечение необходимых экологических условий для общественного производства, а также нормальной жизнедеятельности населения республики путем сохранения и всемерного использования природных ресурсов окружающей среды. На первом этапе реализации рассматриваемой долгосрочной программы на период десятой пятилетки была выдвинута более конкретная цель: ослабить отрицательное воздействие промышленности, сельского хозяйства и других отраслей народного хозяйства на окружающую среду; охранять и повышать потенциал природных ресурсов Латвийской ССР.
Эта цель подразделялась на подцели:
-
рационализация водопотребления, резкое сокращение сброса сточных вод в открытые водоемы, создание предпосылок для полного прекращения сброса неочищенных сточных вод до 1985 г.;
- сокращение к 1980 г. суммарного выброса вредных веществ в атмосферу, соблюдение предельно допустимых норм концентрации всех видов вредных веществ в воздушной среде;
- расширение фонда продуктивных земель путем развития мелиорации, орошения, рекультивации и осуществления противоэрозионной программы; ускоренное воспроизводство лесных ресурсов, сохранение их водоохранной и противоэрозионной роли;
- расширение воспроизводства рыбных запасов, увеличение количества рыбы в естественных водоемах и водохранилищах;
- сохранение, расширение и регулирование развития природных комплексов, исключение неблагоприятных последствий экономического и экологического воздействия.
Конкретные цели формировались с учетом реальных возможностей их достижения. Главная цель определялась общими стратегическими соображениями, потребностями республики и полным, всеохватывающим комплексом планируемых социально-экономических, производственно-технических, научно-исследовательских и организационно-хозяйственных мероприятий по охране и рациональному использованию окружающей среды. Подцелям соответствовали подпрограммы, характеризующиеся единством достигаемых результатов, однородностью объектов и сферы осуществления работ, относительной самостоятельностью выполнения. Наконец, на нижнем уровне целей был разработан перечень конкретных программных мероприятий, в котором определены количественные показатели достижения результатов, установлены состав исполнителей и ресурсное обеспечение.
Программная структура — основа для планирования и организации работы. Важная особенность ее в том, что наряду с подпрограммами основной деятельности — «Охрана и рациональное использование водных ресурсов», «Охрана воздушного бассейна», «Охрана и рациональное использование земель», «Охрана и рациональное использование лесных ресурсов», «Охрана и воспроизводство рыбных запасов», «Развитие заповедников, заказников и зон отдыха» — были предусмотрены подпрограммы обеспечивающей деятельности, направленные главным образом на создание условий для успешного выполнения мероприятий. К ним относятся: «Развитие измерительной и контролирующей сети»; «Информационное обеспечение комплексной программы»; «Научно-исследовательская и опытно-конструкторская работа»; «Подготовка кадров и повышение квалификации инженерно-технического персонала»; «Пропагандистская и культурно-просветительная работа». По каждой из основных и обеспечивающих подпрограмм были сформулированы цели и намечены конкретные мероприятия для реализации в десятой пятилетке.
Большое значение придавалось количественным показателям достижения конечных результатов. Именно эти показатели должны служить основой планирования работ по объемам, срокам, выделяемым ресурсам в отраслях, выполняющих природоохранные мероприятия. Не менее важен и всесторонний учет последствий и эффективности осуществления последних в сферах природоиспользования, включая жизнедеятельность населения, развитие промышленного и сельскохозяйственного производств, транспорта и т. п. Такие оценки необходимы при долгосрочном планировании для определения очередности и важности осуществления программ. Как показал опыт, научная разработка этих показателей и методик их расчета сложна, но необходима.
Программные мероприятия были разработаны на многовариантной основе, обеспечивающей сравнение и выбор решений, а также сочетание достижения крупных целей по охране природы с задачами развития отдельных отраслей. В подпрограмме «Охрана и рациональное использование водных ресурсов» указано, что достижение намеченных целей и строгая экономия потребления свежей воды во всех отраслях народного хозяйства при одновременном резком сокращении сброса сточных вод в открытые водоемы и полном прекращении их сброса до 1985 г. не могут быть обеспечены традиционными способами. Был принят вариант, предусматривающий наряду с увеличением мощностей очистных систем значительное расширение оборотного водоснабжения и внедрение технологических процессов производства, направленных на уменьшение количества сточных вод и степени их загрязненности.
Важный этап в разработке крупномасштабной, межотраслевой и межведомственной комплексной программы — переход от целей и мероприятий по их достижению к организационной структуре управления. От нее в решающей степени зависит реализация программы. Только к проблемам охраны природы на территории республики потребовалось привлечь свыше 200 научно-исследовательских, проектно-конструкторских и других организаций. В реализации комплексной программы участвовали 19 республиканских и 11 союзно-республиканских министерств и ведомств, 69 предприятий союзного подчинения, подведомственных 25 общесоюзным органам, 27 районных и 7 городских исполкомов Советов народных депутатов.
Между тем органы, занимавшиеся в республике вопросами охраны природы, из-за отсутствия достаточных полномочий и взаимодействия были не в состоянии обеспечить эффективное управление комплексной программой от ее научной разработки до практической реализации. Отдел охраны природы Госплана Латвийской ССР не мог решать все проблемы осуществления и координации плановой и исполнительной деятельности по охране окружающей среды. В то же время действующая при Совете Министров ЛатвССР комиссия по охране природы хотя и обладала достаточными полномочиями, но не имела аппарата, который мог бы активно влиять на разработку и проведение мероприятий. Ощущалось отсутствие полномочного среднего уровня руководства. Поэтому было признано целесообразным создать новую организационную структуру управления программой, сохранив в основном существующие органы хозяйственного руководства республики.
Управление построено по так называемому матричному принципу. Управленческие воздействия на разработчиков и исполнителей осуществляются: по вертикали (т. е. по линии непосредственного соподчинения органов) — через руководителя комплексной программы, возглавляемую им комиссию Совета Министров ЛатвССР по охране природы, главных координаторов и головных разработчиков подпрограмм и по горизонтали (т. е. между органами, не находящимися в подчинении друг у друга) — через отдел охраны природы Госплана ЛатвССР и входящих в его состав кураторов групп подпрограмм.
Условно вся организационная структура программы состоит из подсистем: общего руководства программой (руководитель комплексной программы, комиссия Совета Министров ЛатвССР, коллегия Госплана ЛатвССР); разработки и планирования программы (проблемный совет, отдел охраны природы и отраслевые отделы Госплана ЛатвССР, научные и проектно-конструкторские организации); исполнения программы (главные координаторы подпрограмм и ответственные исполнители программных мероприятий); информационного обеспечения программы (ЦСУ ЛатвССР). Для различных звеньев этой организационной структуры предусмотрено четкое распределение полномочий и ответственности.